刍议“离婚妇女”拆迁安置补偿行政争议之实质化解

摘要：何谓“离婚妇女”？通常表现为女子出嫁后户籍迁入婆家，有可能在婆家取得股权又在娘家享有承包地份额。“离婚妇女”与“外嫁女”不同，“外嫁女”是指女子出嫁后户籍留在娘家抑或离婚后户籍回迁娘家，具体包括“农嫁农”和“农嫁居”等情形。如果征收拆迁时“离婚妇女”的基本居住权益未能得到保障，必产生拆迁安置补偿争议并诉至法院，人民法院在协调不成的情况下，必须在查清事实的基础上依法做出实质性裁判。另外，目前各区县不同的拆迁区块出台不同的拆迁安置补偿政策，容易造成“同样条件不同对待”的结果。人民法院在裁决此类纠纷时，既要显示公平正义、实质性化解行政争议，又要保障“离婚妇女”基本居住权益不受侵害，又要发挥司法监督政府依法行政职能。人民法院必须清醒认识此类行政争议纠纷深层次原因，总结提炼审判经验并以此构建人民法院裁决此类纠纷的裁判原则和审理思路。

关键词：外嫁女   居住权   拆迁政策   裁判规则   裁判思路    

引言：

 “离婚妇女”的安置补偿诉讼请求能否得到支持？起诉是否具有事实和理由？“离婚妇女”能否享受安置补偿待遇？人民法院应当构建应对此类纠纷的审理思路和裁判规则。1、裁判原则。原则上符合安置人口条件的“离婚妇女”，应当保障其基本居住权益。2、安置对象的认定。对是否符合“安置人口”条件之事实认定上掌握以下几个要素：户籍登记、土地承包经营权、股权资格、是否享受其他安置补偿待遇、“四类人员”排除。3、违法安置政策和村民决议事项要排除。4、在审理思路和裁判规则上，人民法院要在政府、“离婚妇女”、法院三方之间寻求平衡，做出的裁判对今后此类纠纷所产生的示范效应。本人拟从以上几个方面展开分析和论述，以期起到抛砖引玉之效果，更希望引起有识之士之共鸣。

一、从“农民”变“股民”演变之溯源

   （一）“农民”称呼阶段（1947——1956年）

1947年中国共产党在陕甘宁边区建立革命根据地，实施打土豪分田地，没收地主、买办资本家的土地为全民所有，平均分配给无地、少地的农民兄弟耕种。随后制定了《中国土地法大纲》和《中国人民政治协商会议共同纲领》及1950年06月30日《中华人民共和国土地改革法》，确立“农民土地私有制”。到1952年底，土地改革基本完成，封建土地所有制被彻底摧毁。地方各级人民政府把分配给农民的土地房屋登记造册，颁发土地房屋证书，承认农民对分得的土地房屋的私有权。此时从事农业生产的人民，称之为“农民”。

（二）“农民”称呼“社员”阶段（1956——1978年）

“农民私人土地制”逐渐由互助组、初级社、高级社过度，土地归高级社集体所有，此阶段“农民”称呼“社员”。

从1953年2月15日中共中央《关于农业生产互助合作的决议》、1958年8月29日《关于在农村建立人民公社问题的决议》、中共八大二次会议和北戴河中共中央政治局扩大会议至1958年12月22日《农村人民公社工作条例（试行草案）》。会后，“大跃进、大炼钢铁、人民公社”运动在全国展开。从1958年发动人民公社化运动，提出“多快好省、力争上游”的总路线，工农商学兵、政社合一，“一大、二公、三拉平”，打破县界、乡界、社界的大协作，实行组织军事化，生活集体化，行动战斗化，推行公共食堂等福利化政策。土地收归集体所有，农民只是公社的一个成员，此时党的政策和文件中均称农民为“社员”。

（三）农民称呼股民即本集体经济组织成员阶段（1978年至今）

1、1982年家庭联产承包责任制实行，农民承包土地期限15年时期。

农民集体经济组织所有权确立，农民对承包的土地只有承包经营权即使用权。1982年1日中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，肯定包产到户农业生产责任制。从1982年至1986年中共中央连续发出5个一号文件，指导全国农村土地实行农村家庭联产承包经营责任制，土地大部分都分配到户，承包期限是15年，农民通过签《土地承包合同》，取得土地承包经营权。

2、1993年承包期限15年到期后，再延长30年时期。

1993年11月05日中共中央国务院印发《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》。提出原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。从1995年3月28日国务院批转《农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》、1996年1月21日中共中央国务院《关于"九五"时期和今年农村工作的主要任务和政策措施》到1997年2月3日中共中央国务院《关于1997年农业和农村工作的意见》。中央关于延长土地承包期的政策是稳定农村双层经营体制的重大举措，各地要认真落实中央关于土地承包期再延长30年不变的政策，确保家庭承包经营制度长期稳定，随后2003年颁布《土地承包法》把土地政策以法律形式给予确定。

3、2008年中共十七届三中全会赋予农民农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。

从2004年4月30日国务院办公厅《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》至2008年10月12日中共十七届三中全会通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。

4、2014年集体资产股改量化时期。

在第二轮土地承包后出生的农民，就无机会承包本集体土地，但是其又是农民，依靠土地生活。为了保障其土地权利，2013年至2014年全国部分市县村进行了股权改革，把全村的集体土地、山林、资产进行股份制量化，然后按照总人口数量进行分配，对每户按照户内人口公平分配股权并颁发《股权证》，确认具有股权的农民享有从村集体资产收益分配的权利，具有本集体经济组织成员资格。故此，具有股权资格的农民被称呼为股民或本集体经济组织成员。

5、“村民”与“股民”的区别。

    随着户籍管理制度的放开，居民或农民可因合法理由自由迁移户籍，户籍迁移到别的村委会或城市社区，都可以成为村民，但不能成为迁入社区的“股民”，无权利分配当地社区本集体经济组织资产收益的权利，无权在当地社区申请宅基地建房。所以，“村民”与“股民”是个包含关系，具有“村民”身份不一定具有“股民”身份。

二、人民法院坚持依法审查地方政府制定的安置补偿政策和拆迁人员作出的拆迁安置行为之合法性

（一）各级市县级政府制定的拆迁安置补偿方式列举

1、因为我国各地区各省市经济发展不平衡，没有也无条件制定全国统一的拆迁安置补偿政策和法律，全国人大或国务院把该权力授权给省级人民政府，省级人民政府出于同样的考量，把该权力授权给下面的各区县地方人民政府，由地方市县区人民政府根据地方经济条件、人民居住水平、地理条件等因地制宜制定拆迁安置补偿政策。比如安吉县政府根据安吉县地方经济发展水平、人民居住条件、居住面积、人均水平、地理条件分别制定了一系列拆迁安置补偿政策，用于指导地方的征收拆迁安置补偿工作。由于各地方政府经济发展水平的差异，采取的拆迁政策不一，对安置对象的认定标准各异。比如，有些地方政府采取“数砖头”的方式，按照被拆除的合法房屋面积进行补偿安置。也有些地方政府采取“数人头”的方式，按照户内有多少安置人口，依照地方政府规定的人均居住面积水平进行安置。上海市采取“数砖头”+“数人头”的安置方式，把拆除的房屋合法面积+户内安置人口相结合，来确定安置面积或货币数额。但是，无论采取何种方式安置，不得违反国办发明电[2010]15号和中纪办[2011]8号文件精神，必须让被征收人得到的安置房面积或货币数额能满足该户的合理居住水平，保障其居住水平不降低，长远生活有保障。

2、安吉县拆迁安置补偿政策采取的是“数砖头+数人头+特殊贫困户”给予照顾的方式。

《安吉县人民政府关于印发安吉县征收集体土地房屋补偿安置暂行办法的通知》安政发[2015]28号、《安吉县政府办公室关于征收县城城区集体土地房屋货币补偿和商品房安置的实施意见》、《安吉县政府关于印发住宅房屋征收拆迁货币化安置和市场化商品房安置实施办法的通知》安政发[2017]24号、浙江省安吉经济开发区管理委员会文件号《关于印发安吉经济开发区城中村改造项目集体土地房屋征收补偿安置相关政策实施细则的通知》安管委[2017]98。小结如下：（1）属于安置人口的条件是：一是在拆迁区块有合法房产；二是在拆迁区块具有农业常住户口；三是视为安置人口的几个特殊情形（户改落户城镇、现役军人、全日制大学生、服刑人员）。（2）不计入安置人口情形：已受过房改和拆迁补偿安置；拆迁范围外拥有宅基地和住宅及宅基地申请建房资格人员；四类人员；其他；（3）视为安置人口情形：户籍在征收房屋现住址，享受二轮土地承包经营权的；农民二代子女；五保户子女；

3、安吉县政府在拆迁时对“分户”安置补偿的规定。

（1）《安吉县农村宅基地管理办法》安政发[2015]27号第13条规定：农村村民一户只能有一处宅基地。符合下列条件之一的可申请宅基地：（1）具备分户条件，确需要另立门户建房的；

（2）《安吉县国土资源局关于明确农村宅基地审批中“户”认定意见的通知》安土资发[2012]73号，制定依据是安政发[2012]56号，该通知对“分户”条件规定如下：（已废止，但仍在适用）对“离婚妇女”要分户安置，必须符合:夫妻离异后一方再婚满两年，另一方无子女赡养的可申请单独立户。

（二）政府拆迁人员对——“安置对象”条件的解释

1、安置对象：“户口在征地范围内，拥有合法房产的人员”的歧义理解。

（1）婆家建房时属于户内人员，但未登记其名字。

《土地管理法》第62条规定“一户一宅”制度，但我国法律法规并未对宅基地上房屋建成后的权属进行明确规定,实践中农房登记亦尚未普及,这就为农村集体房屋征收拆迁时认定“安置人口必须在拆迁区块具有合法房产”之认定留下任意解释和界定的空间。比如《安吉县征收集体土地房屋补偿安置暂行办法》安政发[2015]28号第15条第1款规定，补偿安置的对象为：户口在征地范围内，拥有合法房产的人员。

从各地实际做法来看，宅基地使用权给予登记，其上房屋一般不予登记，只登记宅基地使用权人即户主，即使地上房屋登记也是登记户主为所有权人，户内其他人员不予登记。按照人们对土地使用权主体的理解不同又可分为两种情形:一是认为宅基地使用权的主体为抽象的“户”,户内家庭农业人口为均为房屋所有权人；二是认为宅基地使用权主体为农村建房用地审批文件或宅基地使用权审核文件上载明的成员,依上述文件中载明的人员确定房屋所有权人。

在该房屋被政府征收拆迁时，认定安置人口就会出现歧义。假如“离婚妇女”在婆家建房时，宅基地审批或建房审批材料上未出现其名字，在宅基地登记时又未登记其名字，其虽然是户内人员，但政府拆迁人员可以随意解释，认为其不对该户房屋拥有合法房产，其就极有可能不会被认定为安置人口，不予补偿安置。

（2）建房时不属于户内人员，但未登记其名字。

比如，婆家建房比较早，其还未嫁过去户籍未迁入。婆家房屋和宅基地登记时，不可能把其名字登进宅基地审批材料内，拆迁是其也不具有在拆迁范围内拥有合法房产的人员。

（3）婆家建房时属于户内人员，建房审批材料上有其名字。政府拆迁人员又解释说，政府拆迁是按户内合法房屋面积进行补偿，与户内人员无关系，“离婚妇女”的安置补偿数额已经安置在该户内，如果其要主张权利，只能向其婆家主张，属于户内安置补偿款内部纠纷。其实，从拆迁协议上可以看出，“离婚妇女”并未得到安置补偿。

     小结：只要政府拆迁人员曲解“安置对象”条件之一的“在拆迁范围内具有合法房产”的标准，都可以找到剔除“离婚妇女”安置补偿权利的理由，就是因为对拆迁范围内户籍登记、合法房产等界定不清，加之建房登记、审批材料不规范，往往导致“离婚妇女”在房屋、宅基地登记时未有其名，遗留了让人随意解释的空间。

2、政府拆迁人员对——“分户”条件的理解

（1）《安吉县农村宅基地管理办法》安政发[2015]27号第13条规定：农村村民一户只能有一处宅基地。符合下列条件之一的可申请宅基地：（1）具备分户条件，确需要另立门户建房的；

（2）《安吉县国土资源局关于明确农村宅基地审批中“户”认定意见的通知》安土资发[2012]73号，制定依据是安政发[2012]56号。规定“离婚妇女”分户的条件是夫妻离异后一方再婚满两年，另一方无子女赡养的可申请单独立户。如果其在婆家得不到安置补偿，既不能与前夫家人共居，又无单独居所，让其处于尴尬境地。

三、人民法院应该把“离婚妇女”基本现状与“安置对象”之标准进行比对，排除歧义的解释和不合法安置行为，对符合“安置对象”的“离婚妇女”之诉求应该坚决支持

1、人民法院应尊重历史，对农村房屋建房审批材料和宅基地审批登记程序中，“离婚妇女”未给予登记的事实，还有在城市规划区范围内，符合分户建房但由于规划限制不能审批建房的实际情况给予考量，对符合分户建房的“离婚妇女”在拆迁征收时其安置权利给予支持。

2、乡村建设规划许可证以“户”为单位进行申请，实践中往往只以户中一人（通常为户主）作为申请人，而不将全部的户的成员列入。应当明确乡村建设规划许可证上记载的申请人指代申请人所在的“户”的全部成员，户的全部成员对该户房屋拥有共同共有的所有权，对该户的宅基地拥有共同使用权。“户”的范围应以公安部门户籍登记信息为准，“户”的成员即为在公安部门登记为一户的成员。

3、根据《民法典》第231条之规定，通过事实行为产生物权的实证法涵义，其户内成员因合力建造等事实行为设立物权，自事实行为成就时发生效力。户内成员理应对该户房屋宅基地享有共同所有权和使用权。无论“离婚妇女”在婆家建房前或建房后入籍迁入，其对婆家的房屋和宅基地拥有所有权和使用权，在房屋征收拆迁时，其当然符合在拆迁范围内拥有合法房产的人员。加之，其户籍在拆迁范围内，登记在该户宅基地范围内，当然属于户籍登记在拆迁范围内，完全符合安吉县政府制定的拆迁政策所规定的安置人口的认定条件和标准。

4、既然“离婚妇女”完全符合安吉县政府制定的拆迁政策所规定的安置人口的认定条件和标准，为什么得不到安置补偿呢？有以下原因：一是拆迁人员在拆迁实务中，对“户籍登记、拆迁范围内拥有合法房产”的理解和操作出现歧义；二是拆迁人员有擅自添加一些限制性条件。比如，夫妻离异后一方再婚满两年，另一方无子女赡养；三是村委会名义上经过民主议决程序制定的“土政策”，对“离婚妇女”的迁移户籍限制强制性期限，到期不迁出的，取消集体经济组织收益分配资格，取消股权证。有些“离婚妇女”就是因为未有股权证而被政府剔除安置补偿范围，取消安置补偿资格。

所以，人民法院在处理此类行政争议时，要对政府拆迁人员“擅自附加的条件”和村委会制作的违法“土政策”依法给予排除。如果“离婚妇女”的户籍登记在拆迁范围内和婆家建房时其属于户内人员及属于农业人口，其就属于安置对象，政府应该对其进行安置补偿，坚决维护符合安置对象的“离婚妇女”的安置补偿权利，保障其居住权。

四、人民法院为了实质性化解此类行政争议应把握的审理思路和原则。

1、原则上符合安置人口条件的“离婚妇女”，应当保障其基本居住权益。

农村房屋最主要之目的就是保障农民家庭居住权，是维持农民家庭共同生活的基本条件。《土地管理法》规定规定了市县级政府要保障农民户有所居的法定职责。《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》国发[1998]23号中明确规定了低收入家庭廉租住房、中低收入家庭经济适用住房、高收入家庭商品房三个档次的住房保障制度。就“离婚妇女”而言，其本人享有的“在农村或者城镇只能享受一次分配宅基地建房或者福利性购房”这一基本居住权益均应得到保障。政府在对该户实施房屋拆迁时，对“离婚妇女”的居住权势必造成损害，政府有责任有义务保障其基本居住权益不受侵害。因此，人民法院在处理“离婚妇女”的安置补偿行政争议时，不能单方面采信政府以婚姻、户籍、房产、股权、土地承包权等不合理的附加条件作为是否给予安置补偿的条件，而是应在综合考量多种历史事实因素基础上，根据“离婚妇女”自身的户籍、房产等实际情况，以其基本居住权是否得到保障作为裁判的基本原则。

人民法院应该依据行政诉讼举证规则，要求政府举证证明“离婚妇女”在别处享有宅基地使用权或具有宅基地审批资格或已经享受过安置补偿或享受过福利性购房情况，在“离婚妇女”基本居住权得到有效保障的事实证明下，才能支持政府取消“离婚妇女”安置补偿处理决定。

2、对是否符合“安置人口”条件之事实认定上掌握以下几个要素：①积极条件：户籍登记在拆迁范围内、对父母房屋拥有合法房产；②消极条件：享受其他安置补偿待遇、随居民丈夫享受过城市保障性住房安置或住房补贴、“四类人员”排除。

目前，我国法律对于所谓“离婚妇女”是否属于股民或持有股权证以及不具有股民资格不能享有与其他普通村民同等获得安置补偿待遇的问题，并未作出不同的特殊规定。

根据最高法行再（2018）46号和最高法行申（2018）第7016、7017、7019、7021号及山东省高院行政判决书（2019）鲁行终1675号的裁判理念和裁判规则，总结如下：

①“离婚妇女”的户籍在征地拆迁时是否登记在拆迁范围内，这是“离婚妇女”是否属于安置对象必须具备的前提要素。②“离婚妇女”在拆迁时是否仍然在婆家生产生活，这是“离婚妇女”是否安置对象的基本要素，但也要区分“离婚妇女”是否存在外出务工的情形。依据2006年国务院制定《关于解决农民工问题的若干意见》之精神，即使“离婚妇女”长期务工在外，也不能以此为由剥夺其所应享有的安置补偿待遇。③“离婚妇女”是否仍然以婆家承包土地为其提供基本生活保障，这是“离婚妇女”是否安置对象的显著表征。如果“离婚妇女”在婆家之外没有分得土地，则不能简单以其在娘家有无土地作为否认其安置资格的因素。④“离婚妇女”是否在别处享受过拆迁安置待遇。如果已经享受过安置补偿，不能重复安置补偿。⑤原村民会议的决定。婆家村委会应该对外嫁女的相关情况进行调查核实，事实情况向政府汇报。⑥“离婚妇女”履行村民义务情况。如果“离婚妇女”被剔除安置对象范围，则需要有充分证据证明其无理由不履行村民义务，但基本权利不应被剥夺。

人民法院可以参照最高院的裁判理念，结合地方政府拆迁实务，有选择地判断“离婚妇女”是否属于安置对象的认定标准，形成地方法院的判断规则即“①+②+③+④+⑤+⑥”的组合标准。

3、违法的拆迁补偿安置方案、村民会议决定要排除。

实践中，政府拆迁人员经常以村民自治为由，认为“离婚妇女”不具有股权资格、不能享受安置补偿待遇或者在拆迁补偿安置实务中曲解固有概念的内涵和外延，比如户籍登记、拥有合法房产等固有词汇的涵义等。将“离婚妇女”一律排除在安置对象之外的做法，于法于理相悖。《妇女权益保障法》第32条、《村民委员会组织法》第27条、《农村土地承包法》第31条都规定妇女的各项权利必须得到保障。与法治理念和国家政策相抵触，以侵犯妇女权益为代价作出的补偿安置行为和村民会议决定，均不能作为取消“离婚妇女”安置补偿对象的证据或依据。

4、在审理思路和裁判规则上，人民法院要考量如何在法院、政府、“离婚妇女”三方之间寻求平衡，做出的裁判对今后此类纠纷所产生的后续效应。  

（1）人民法院应该综合全案证据，在事实清楚的基础上，综合运用“离婚妇女”是否属于安置对象的“①+②+③+④+⑤+⑥”组合标准，依法适用《行政诉讼法》第72条、73之规定，判决政府履责或判决政府限期作出处理或采取补救措施或判决政府承担赔偿责任。人民法院也可以针对安置补偿行政争议，发挥司法能动性，积极搭建调解平台，召集双方调解，争取通过和解方式实质性化解行政争议。

（2）作为市县级政府。从保障“离婚妇女”基本居住权的角度出发，依据自己制定的拆迁政策，对照法院的审查裁判标准，把握和珍惜自己“首次裁量权”的机会，在有关事实调查清楚的基础上，利用政府的调解平台，各方参与尽可能采取协商方式解决纠纷，如协商无果，应及时作出行政处理决定并送达当事人，保障当事人的复议或诉讼权利。

（3）作为“离婚妇女”。要设身处地思考问题，比对拆迁安置补偿政策，自己是否属于安置对象？如果属于安置对象，还要结合政府的安置方式，如果是异地建房安置，只能要求政府安置一块宅基地，房屋补偿已经包括在婆家房屋补偿款项内，不能再要求房屋补偿了；如果政府采取货币安置方式，只能要求政府在当地平均居住水平面积的基础上，让政府增加货币补偿数额，另加宅基地补贴。如果不属于安置补偿对象，就偃旗息鼓，不要无理取闹，采取劳民伤财的复议或诉讼，反而最后得不到任何补偿。如果起诉有事实和法律依据，也要尊重法院主持调解的意向，配合法院实质性化解行政争议，适当降低自己的补偿要求，平衡各方利益。

目前“离婚妇女”安置补偿行政争议是社会综合治理的难题，司法能动性价值需要更加凸显。最高院发布的司法案例已经隐含着现阶段裁决“离婚妇女”安置补偿纠纷的倾向性意见:①村民自治应当合法合规，不能侵犯村民的基本权利；②当符合安置对象的“离婚妇女”之安置补偿权利受到政府行政行为侵害时，政府具有履责的法定义务；否则人民法院会因原告的起诉发挥司法监督功能，判决政府限期履责或做出答复判决；③最近全国司法系统整治，人民法院司法监督功能特别凸显，保障符合安置对象的“离婚妇女”之合法权益不受侵犯。

总之，人民法院在处理此类行政争议时，首先必须依法审查政府制定的拆迁安置补偿政策，政府对“安置对象”的界定标准，排除政府拆迁人员在拆迁过程中对专用词汇内涵和外延不合法不合理的解释和歧义解读，排除违法违规的村民自治决议。其次要仔细调查相关事实，对“离婚妇女”自身情况的分析论证，结合最高院判例形成的“离婚妇女”是否属于安置对象的“①+②+③+④+⑤+⑥”组合标准，准确认定原告是否属于“安置对象”。再其次在事实清楚、证据确实充分的基础上，依法适用《行政诉讼法》第72条、73条之规定做出支持原告诉请判决。如果原告不属于安置对象，依据《行政诉讼法》第69条之规定判决驳回原告诉讼请求。最后人民法院也可以凸显司法监督功能，依法对行政补偿安置行政争议进行调解，在法院、政府搭建的行政争议调解中心，在双方配合下，耐心做好政府、当事人工作，从行政争议根源上进行实质性化解，尽早剔除征收拆迁领域的不安全因素，以期达到社会综合治理的长治久安。

浙江浦源律师事务所  王鹏娇