房屋强拆后行政赔偿案件的行政赔偿标准与行政补偿标准问题研究

摘要：本文旨在通过对房屋被行政机关强制拆除后出现的行政赔偿案件的分析，对赔偿申请人与赔偿义务机关在赔偿项目、赔偿标准及赔偿数额上的争议进行总结，从基础事实出发，结合责任政府理念、国家赔偿制度设计、产权保护以及生活逻辑等作出合法合理的司法判断，为律师处理相关业务提供指向，为政府文明、规范执法提供指引，体现以人为本的价值观。

关键词：强制拆除 行政赔偿 行政补偿 全面赔偿 公平原则

随着城市化进程发展，拆迁热潮化，越来越多的涉拆迁类案件出现，违法强拆房屋行政行为被确认违法后的行政赔偿案件也日益增多。虽然该类案件的数量庞大，但不论是审理法官、还是代理律师对于行政赔偿的标准始终存在诸多争议。本文在分析和研究最高院及部分省高院审理房屋违法强拆后行政赔偿案件基础上，对全国司法裁判倾向进行梳理，同时比较各地法院裁判的差异性，为赔偿申请人的维权及政府规范行为建设法治政府提供一定参考。

一、案例导入

（一）周某与某经济开发区管理委员会房屋拆迁管理（拆迁）案件【（2018）最高法行再163号】

1.案情简介

周某所在村被列入旧村改造范围，其在该村拥有两处房屋，某经济开发区拆迁办在未能与周某达成安置补偿协议的情况下，组织人员将房屋先予拆除。本案是集体土地上房屋被强制拆除引发的争议，周某起诉至法院，请求法院判令该经济开发区管委会按照国有土地上房屋征收标准对其进行安置赔偿。

2.案件审理

一审法院判决参照《某某市国有土地上房屋征收评估有关标准的通知》，依据涉案房屋的建筑材质等级及成新率确定两处房屋的重置价进行赔偿。二审法院依据《国家赔偿法》第三十六条第八项之规定，认为在行政机关的强制拆除行为已被确认违法的前提下，赔偿申请人提起行政赔偿诉讼，应当按照“直接损失”给予赔偿。行政赔偿与拆迁补偿安置分属于不同的救济途径，周某所有的集体土地上的房屋要求依照国有土地上房屋征收补偿标准进行赔偿，无事实和法律依据，故二审法院维持了原判决。

最高院在判决中提出，《国家赔偿法》中关于“直接损失”范围的认定，应当包括被拆迁人的拆迁安置补偿权益，行政赔偿不应低于原应得的拆迁安置利益。此时，行政赔偿与行政补偿实际弥补的是同一损失，从实质解决行政争议的角度出发，最高院虽将拆迁安置利益纳入行政赔偿范围，但在赔偿标准上仍未进行直接确定，仅责令行政机关对周某依法全面赔偿。

（二）盛某、蒋某与某某市某区人民政府房屋拆迁行政赔偿案件【（2019）浙行赔终96号】

1.案情简介

某村村民盛某及其妻子蒋某自其父处继承该村一处房产，该房屋被强制拆除的行为已经法院判决确认违法。后二人向某市某区人民政府提出了赔偿申请，该区政府未做赔偿决定。盛某与蒋某向人民法院提起行政赔偿诉讼，请求判决将房屋进行重建并恢复原状，在不能恢复的情形下，要求按照“一户一宅”标准在该区某小区赔偿原告面积不低于100平方米的宅基地及房屋并赔偿原告的各项损失。

2.案件审理

一审法院判决根据《国家赔偿法》第三十六条的规定，在土地、房屋征迁过程中，被拆建筑物、构筑物、房屋内动产的直接损失以及被拆迁人应享有的房屋拆迁安置补偿权益都应当包括在违法强制拆除涉案房屋造成原告的相关财产损失中，即应当被计入行政赔偿的“直接损失”范围。本案中，案涉房屋已经被列入征收范围且被强制拆除，赔偿标准不应低于原告通过合法拆迁所得的相关拆迁安置补偿权益，同时还应充分考量其他拆迁户及同类项目的补偿方式及标准，保持公平性、政策的一致性，确保原告获得的损失赔偿不低于原来的居住水平。

浙江省高院在二审判决中提到，在判决中要坚持全面赔偿和公平合理的理念，根据不同行政案件特点，在司法权的范围内给予行政机关明确指引。即包括赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准等在内的明确方向。二审法院肯定了一审法院在赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准上的认定，一审法院的判决依法提出了有利于盛某的赔偿要求，提供了明确指引，又预留了各方化解纠纷的空间，故浙江省高院判决驳回盛某的上诉，维持原判。

（三）张某、侯某与某市某区人民政府行政赔偿案件【（2019）最高法行申8133号】

1.案情简介

张某与侯某夫妻在某村拥有一处房屋，2008年，该房屋所在地区人民政府制定了该地块的《城中村改造项目拆迁补偿安置方案》。2013年，涉案房屋所在辖区的政府将房屋强制拆除。其后该地块在2016年经国务院批准的《某市总体规划（2011-2020年）》中被确定为城市建设用地范围。2019年经所在省政府同意批准，由该市人民政府进行征收用于城市建设。张某与侯某向法院分别提起确认行政行为违法诉讼及行政赔偿诉讼。区政府强制拆除张某房屋的行为已于2014年经法院生效判决确认违法。

2.案件审理

一审法院认为涉案房屋被拆除时所占地块已被征收为国有土地，在确定涉案房屋价值的问题上采用了比照同区位、现阶段房屋市场价格计算的方式。同时法院在判决中确定了附属物损失价值，并支持了搬迁补助费、一次性临时安置补助费等征收补偿权益，对于赔偿申请人提出的赔偿利息的诉求不予支持。

山东高院在二审判决中认定了本案的性质是在征迁过程中房屋违法强拆造成的行政赔偿纠纷，在原告已提出过确认行政强制行为违法的诉讼并已被确认违法的前提下，原涉及的拆迁补偿问题依法转化为行政赔偿程序解决。判决中对“直接损失”范围的理解进行了阐释，直接财产损失，包括违法强拆行为对被拆除房屋、附属物、被损坏物品等，以及被拆迁人可能享有的全部拆迁安置补偿权益。

关于财产损失的赔偿标准问题，二审法院认为，行政机关在承担赔偿责任时应当遵循全面赔偿和公平合理的原则，并区分违法强拆发生的背景，既体现对违法拆除的惩戒又要兼顾其他被拆迁人的合法权益。对于房屋价值损失的确定，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的适用，以集体土地被依法征收且未进行安置补偿为前提。本案发生在城中村改造过程中，在省政府对涉案土地作出征收批复之前，区政府已对涉案房屋所在村庄实施城中村改造并进行安置补偿，故并不符合上述条款规定的情形，不应当适用国有土地上房屋价值的补偿标准。故判决责令区人民政府在期限内对赔偿申请人的合法权益全面及时、一次性地赔偿救济到位。

最高院认为山东高院确定的赔偿标准论述详尽、依法有据，但基于司法最终原则，要求山东高院按照拆迁补偿安置政策，结合案件实际情况等确定合理的赔偿数额，及时作出赔偿判决。

二、案件涉及的争议焦点与主要裁判观点

（一）此类案件涉及的常见争议焦点

从上述样本案例以及更多案例数据显示政府强制拆除房屋引发的行政赔偿案件一般都会涉及到以下几个争议焦点：赔偿请求是否支持、赔偿项目如何确定，赔偿标准如何确定，赔偿数额如何认定。其中赔偿请求的支持与否、赔偿数额是庭审的关键性焦点。

“赔偿请求是否支持”是该类案件的首要问题，若不予支持则后面的争议焦点即无需进行进一步审查。针对该焦点法院一般依据《国家赔偿法》第二条的原则性规定，即侵犯“合法权益”造成损害，方能取得国家赔偿。故，赔偿请求人需举证证明其对涉案标的物所享有的合法权益。一般而言，如涉案标的物本身不具有合法性，虽然，行政机关的行为在前述行政强制案件中已经被确认违法，但并不会因为行政机关的违法行为而使得涉案标的合法化，法院会依据任何主体不应因自身不符合法律规定的行为而获益这一基本原则，驳回赔偿请求人的诉讼请求。

实践中，法院一般对赔偿请求人所主张的赔偿项目是否属于《国家赔偿法》的赔偿范围，以及所主张的赔偿有无证据证明进行逐一审查。法院进一步确定赔偿项目，一般支持的赔偿项目包括房屋损失、屋内物品损失、装修装饰损失、经营性用房可能涉及到停产停业的损失等。

《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十条规定，行政赔偿案件可先行进行调解。据此，根据上述规定的精神，一般情况下，行政赔偿应当先向赔偿义务机关提出（司法实务中，如行政行为被确认违法，赔偿请求人直接向法院提起诉讼，法院不会依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条及第二十一条之规定，驳回赔偿请求人的起诉），并由赔偿义务机关作出赔偿决定。同时根据司法实践，在直接判决具体赔偿内容的裁判时机不成熟的情形下，人民法院可以根据案情需要判令先由行政机关作出赔偿决定。另外基于司法最终原则，从减少当事人诉累、节约国家司法和行政资源角度出发，在协调化解不成时，法院应按照相关标准并结合案件实际情况合理确定赔偿数额，及时作出赔偿判决。

（二）此类案件主要裁判原则总结

1.全面赔偿原则

全面赔偿原则在相关法律法规中未有明文规定，根据最高院相关判决总结，即对赔偿申请人的合法权益全面及时、一次性地赔偿救济到位。人民法院在条件允许的情况下，可以通过行政赔偿程序一并解决相关拆迁补偿问题。该裁判原则是从国家赔偿的实际功能出发，不仅在于实现国家对行政侵权受害者的救济和体恤，也在一定程度上体现着对赔偿义务机关及其工作人员的警示与教育。即应当秉持对违法拆除行为的惩戒同时保护赔偿申请人的合法权益，对因违法强制拆除造成被征收人房屋等相关财产损失的，该赔偿不低于行政机关合法征收拆除房屋给予被征收人的行政补偿。

2.公平合理原则

公平合理原则的含义即对赔偿申请人的赔偿不应低于其原应得到的相关拆迁安置补偿权益，同时还应当考量其他被拆迁户以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。人民法院应当尽可能给予必要、合理的安排，确保赔偿申请人现有的居住条件较原来不降低，符合国家赔偿法基本原则及法律规定。若一味体现国家赔偿的惩戒性，仅对于因违法强拆造成的被征收人采取较原拆迁安置补偿政策高的赔偿标准，势必会造成同类地区同项目经过合法拆迁程序拆除的拆迁户不公平的情况，造成政府的拆迁安置项目难以推进。故根据不同案件的具体情况，人民法院在直接判决赔偿数额不成熟的情况下，对行政机关作出赔偿决定的大致标准和底线作出明确指引，判令行政机关限期履行赔偿职责，给争议双方协调化解纠纷灵活处理的空间。值得注意的是，刚刚通过的《中华人民共和国民法典》亦明确了“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿”，该条款的“公平、合理的补偿原则”为后续行政赔偿案件的判决提供了指引。

三、行政赔偿标准及行政补偿标准问题讨论

（一）被拆房屋适用行政赔偿还是行政补偿程序问题。

行政补偿与行政赔偿都是国家行政主体在一定条件下弥补公民、企业及其他组织所损失利益的行为。行政补偿责任根据行政法基本原理系因合法行政行为造成他人的损失，而行政赔偿责任的产生是因违法行政行为造成。行政赔偿与行政补偿虽然分属不同的救济途径，但在行政机关强制拆除房屋引发的行政赔偿案件中，由于赔偿与补偿指向的客体基本相同，所以不可避免的会产生行政赔偿与行政补偿交叉的问题。

在强制拆除行为被依法确认违法的情形下，已经启动行政赔偿的程序，此时赔偿请求人不可能就同一损失重复进行救济，再通过行政补偿的路径寻求救济。因此，在征收拆迁范围内房屋被违法强制拆除后，原有的补偿问题可依法转化为赔偿程序解决，人民法院应直接进行实体审理，此时厘清行政赔偿标准与行政补偿标准是处理这类案件的关键。

（二）行政赔偿标准的确定思路

我国司法实践表明，我国当前时期还无法达到对个人权益的全面有效保护，在房屋违法拆除后，并没有统一的赔偿标准。这种赔偿的标准除依照《国家赔偿法》的规定执行外，国有土地上房屋还可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》设定的标准。除此之外，赔偿标准的依据，还要考虑不同省市的地方征收补偿规定，以及从以下几个角度进行区分考虑。

1.区分房屋土地性质

房屋所占土地的性质区分为集体土地和国有土地，土地性质不同适用的赔偿标准亦存在差异。首先，就国有土地上房屋的征收与补偿，我国具有相对完善的法律、法规，包括《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》以及各省市关于国有土上房屋征收的规定。例如，最高院（2018）最高法行申9738号行政裁定中，裁定按照国家赔偿法赔偿“直接损失”的基本原则，对因违法强制拆除造成被征收人房屋等相关财产损失的，可参照征收补偿标准予以行政赔偿。同时根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。若征收决定的公告时间与征收补偿时间相隔过长，市场发生较大变化，原来的评估价格不足以补偿被征收人的损失，降低被征收人原来的居住生活条件，则应以补偿时的房屋市场价格确定房屋征收补偿数额。此情形下，转化为行政赔偿案件后，行政赔偿的标准不应低于赔偿时被征收房屋的市场价值，但应当注意市场发生较大变化应有相应的证据证明，被征收房屋的市场价值也不是简单的参照周边区位的商品房价格。例如，浙江省杭州市征收国有土地上房屋的相关规定可依据具有相应资质的房地产价格评估机构评估确定房屋价值。辽宁省沈阳市规定按被征收房屋房地产市场评估价格基础上上浮20%-30%进行货币补偿。广东省广州市规定按不高于被征收房屋所处区位的新建普通商品住宅的市场价格确定补偿标准。

其次，房屋所占土地为集体土地，较国有土地上房屋的征收补偿出现的争议更多，涉及到拆迁项目也存在不同，比如“城中村改造”项目又应区别于集体土地的征收拆迁。其中，对于最高人民法院法释（2011）20号《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定的理解一直存在分歧。对于集体土地先征后用的情况，集体土地上房屋的补偿标准问题一直存在争议。对于征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋进行安置补偿，多年后才予强制拆除的，如果继续按照集体土地征收时的价格进行安置补偿，对于被征收人的基本生存权利的保障显然是不够的，有必要考虑城镇化过程中房屋产权普遍升值很高的实际情况。但该条款应该进行严格适用，例如（2018）最高法行赔申207号行政赔偿一案中，案涉土地虽然划归城市规划范围内，但一直未被征收，其集体土地性质仍未改变，而土地征收时，征收部门已经同时对补偿问题作出处理。故再审申请人要求按照国有土地进行赔偿的诉讼请求没有事实和法律依据。原审法院判决按照相关标准予以补偿，并无不当。

再次，集体土地上的房屋拆迁还应当注意的是“城中村改造”项目。城中村改造不必