论环境法公众参与制度及完善 ——以“两山”理论发源地为视角

摘要：“绿水青山就是金山银山”，浙江湖州是“两山”理论发源地，当地政府对环境保护的意识越来越强，取得的成果也越来越大，老百姓的幸福指数越来越高。但放眼全国，仍美中不足，近年来，我国经济发展迅速，区域发展不平衡，随之而来一些深层的矛盾日益凸显，如生态环境破坏问题给人们的生活带来的负面影响。伴随着环境问题影响的扩大化，政府及社会公众也越来越重视环保问题，环保意识与日俱增。当下，如何让“天更蓝、水更绿”？如何更好地进行环境保护已成为老百姓不可避免的热议话题。

在时代的不断发展和变化下，仅靠政府的单一力量已不能解决当今所面临的环境问题，许多发达国家已经在环境法中确立了公众参与环境保护的制度，并且越来越多的国家开始认识到环境保护中公众参与的必要性。因此，公众参与环境保护已经成为环保事业发展的内在要求，也是顺应时代发展的大势所趋。

关键词：“两山”理论；公众参与；环境保护；参与制度

一、从“两山”理论发源地看公众参与环境保护的重要性

余村--“两山”理论发源地，位于浙江省湖州市安吉县的天荒坪镇西侧的一个小山村，因境内天目山余脉蜿蜓而得名。村域面积仅有4.86平方公里，三面环山，山林面积6000余亩，一条小溪从中穿过。入眼就是翠绿一片的满山翠竹！获得奥斯卡奖项的影片《卧虎藏龙》其中的竹景拍摄地中国大竹海就位于此地。

改革开放初期，村里办起了村办企业，由于石灰岩资源丰富，矿山开采厂、石灰厂、砖瓦厂、水泥厂都建了起来。这么小的一个村，开了10多家工厂，那时候在村民眼里，石头是宝贝，矿山是金山。随着开采规模不断扩大，山体被挖成了‘瘌痢头’，上世纪90年代初期，这里放眼望去看不到绿色，漫天灰尘，溪水黑得像酱油，污水直接排到土里，竹笋变小了，连千百年的银杏树也不结果了，农田根本种不了地，靠自然资源致富的余村人，因破坏自然付出了巨大的代价。

2005年8月15日，时任浙江省委书记习近平一行到余村调研，提出了“绿水青山就是金山银山”的英明论断。余村人痛定思痛，经过认真研究谋划，统一思想，一致决定：关闭全村所有矿山企业，调整发展模式，还余村绿水青山。余村开始向绿色发展的道路转型：成立农家乐服务中心，分批组织村民到外地考察农家乐，挤出村里所剩不多的集体资金修复冷水洞水库，整治村庄干道，改造农房立面和污水管网，因地制宜发展绿色生态种植、白茶、竹艺加工等产业……2008年，余村成为安吉县第一批美丽乡村精品村。现在的余村，好山好水好风景，每天都有全国各地的游客来游玩参观。

2020年3月30日，习近平总书记再次到安吉余村考察，如今的余村天也蓝、水也清、百姓生活美满富足，人们深情地争相向总书记诉说这十五年的发展变化。现在余村人都真正体会到了“绿水青山就是金山银山”。余村正成为安吉中国美丽乡村的一个旅游名片！

从理论视角看，“两山”理论包含着“既要绿水青山，也要金山银山”“绿水青山和金山银山绝不是对立的”和“绿水青山就是金山银山”三个层次，从不同角度诠释了经济发展与环境保护之间的辩证统一关系。从“两山”理论的视角看，余村的一草一木、一山一水就是“绿水青山”，要以更加宽广宏大的视野，寻求乡村振兴与生态理念融合发展之路。余村的绿色发展之路就是余村人集体参与环境保护的典范。相信随着更多民众的参与，我们国家一定会出现更多的绿水青山，为青山绿水增添更多的生机！

二、环境法公众参与制度概述

公众参与制度起源于古希腊，1969年美国颁布了《国家环境政策法》，首次将公众参与制度引进环境管理工作中。目前，国际上对于公众参与有着不同的理解，一些学者认为公众参与是环境法的一个基本原则，一些学者认为公众参与包含在民主原则之中。这些不同的理解，本质上还是一致的。通俗一点来说，公众参与制度是公众根据国家环境法律赋予的权利参与环境保护，是政府或者环保行政主管部门依靠公众的智慧和力量，制定环境政策、法律、法规，确定开发建设项目的制度。同时，公众还可以有监督权，受到法律保护的权利。这样就使得公众参与原则得到确立，民主法治理念得到发展，公共环境权理论得到体现。

三、我国环境法公众参与的现状

分析我国的环境保护法，可以发现公众参与的基本原则虽然已经确立，但是实践中却存在诸多的不足，主要表现如下：

首先，尽管从2019年起在全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作，但公众的环境保护参与意识仍然淡薄。虽然人们已经意识到破坏环境可能会造成的严重后果，但在日常生活中，或是因为习惯所致，或是因为方便省事，仍然存在许多破坏环境的行为，例如乱扔垃圾、生活垃圾不能做到精准分类、一次性餐具的使用、乱砍滥伐、任意捕杀野生动物等。虽然人们知道这些行为会对环境造成危害，但是基于环境保护参与意识还不够，所以这些现象还是普遍存在。

其次，缺乏成熟的公众参与环境保护的制度。在我国现行法律中，公众参与环境保护的相关规定并不多，且规定偏原则性，不够具体。然而，随着我国环境问题的日益严重，公众行为在社会上的作用与影响也越来越大，而我国目前的相关制度却跟不上这种现状的变化，导致公众不知道以什么途径、什么方式或者参照哪一种程序来行使自己的权利，容易造成公众参与只存在于形式上的尴尬局面。

再次，欠缺有效的民间环境保护组织。显然，环境保护的开展已无法凭借一己之力，而是要靠社会各界的共同努力。民间环境保护组织相对普通公众而言，拥有更多的环境信息，有着更高的知识水平和技术手段，对于环境保护起着必不可少的作用。但是在我国，民间环境保护组织因存在准入门槛较高、资金短缺等问题，导致这样的组织很少，无法起到理想的效果。

最后，救济机制不完善。当环境权益受到损害时，公众有权提起诉讼，以维护自身的合法权益。但当前环境侵权案件的救济机制存在缺陷。一是环境侵权有别于其他侵权行为，其损害过程比较复杂，损害结果难以恢复，但司法救济只能保障公众事后维权，往往造成严重的环境危害，增加救济成本。二是维护自身环境权益要求公众具备相应的专业知识，但部分公众文化水平偏低，无法全面掌握侵权信息，很难凭借自己的力量维护合法权益。

四、我国环境法公众参与制度的完善

（一）完善公众环境立法参与制度

1. 建立健全相关法律制度

随着公众环保意识的提升，法律制度的建立健全是公众参与的重要前提。应积极推动公民环境权列入宪法，将其规定为公众的基本权利，明确环境权的法律地位；在环境保护法中进一步明确环境公众参与的权利，保障公民积极参与；制定各项单行法律法规，结合各种地方性规章、环境标准，形成系统的法律体系。只有在法律制度这个源头上得到保障，公众才会有发言权，才会更加积极地投入到环境保护的大潮中。

2. 完善立法听证制度

立法听证制度是公众表达意见、提出建议的重要途径。有些国家将立法听证作为法律生效的必要条件，请求召开听证会的主体不仅包括政府，公众和企业也包括在内，以保障听证会的公平公正，真正实现民主立法。我国当前的听证制度仍以政府主导为主，公众无权决定听证会是否举行，听证程序由政府决定，且公众意见缺乏影响力。为有效发挥立法听证的意义，应尽力于完善立法听证制度，打破政府主导的单一形式，由政府和公众讨论决定听证机制，提高公众参与立法听证的主动性，保障公众参与环境立法的规范性和科学性。

（二）完善公众环境行政参与制度

1. 建设全面的环境公众参与机制

应健全公众参与环境行政的制度，由原本依靠末端参与转变为前端防范、中端监督、末端测评等全方位参与。一是规定公众参与事项的范围，并明确其参与程序，激励公众参与环境决策的全过程，消除事后参与的缺陷。二是推广新型公众参与环保模式，除传统途径外，可建立相应的网络平台，允许公众和环境专家参与环境问题处理的过程，充分了解公众的想法，站在公众的立场上解决问题。三是转变政府的执法观念与方式，环保部门要改进自身观念和工作模式，更有效地进行环保工作。

2. 健全民意调查机制

民意调查有利于体现政治民主，提升政府环境决策的科学性和适用性。尤其对于存在环境污染风险的项目，在批准建设之前，必须广泛征求公众意见，利用网站、媒体等方式与公众互动讨论，并科学制订参与的程序和方式，组织论证会、听证会，使得政府环境决策符合环境利益，保障公众环境权益。此外，为激励公众参与的主动性，应搭建交流平台为公众提供意见表达渠道，收集公众的观点与建议，并及时就相关问题进行讨论，保障公众持续参与环境保护的权益。

（三）完善公众环境司法参与制度

1. 引入公益诉讼机制

一是优化环境公益诉讼制度，加大对公民的鼓励政策。一方面对诉讼主体的资格作出调整，另一方面为环境公益诉讼提供一定的经济帮助，促使社会组织顺利完成诉讼事项；二是由于环境侵权比较特殊，诉讼双方存在信息不对称的问题，应对诉讼中的举证责任分配进行调整，保障诉讼过程的公平正义。

2. 强化环境犯罪刑事治理的公众参与

我国法律规定，除特殊情况，只有检察机关才能向审判机关发起环境刑事诉讼，而公众自诉有严格的约束条件，且自诉案件不包括环境犯罪案件。而环境犯罪通常后果相当严重，更会对后代人造成侵害。正是因为这样的原因，应该赋予公众对环境犯罪提起诉讼的权利。

五、结语

“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。”拥有天蓝、地绿、水净的美好家园，是每个中国人的梦想。在环境保护问题中，公众是不可忽视的重要力量。虽然我国的环境法中公众参与制度取得了一定的进步，但在具体的实施细则以及公众自身利益等方面还存在着不足，阻碍了环境治理的力度。所以我国政府必须深刻认识到这一点，结合我国的实际情况，不断吸收借鉴国外的优秀制度及经验，制定出适合我国社会发展的公众参与制度；同时，要加强环境保护的宣传教育工作，努力调动社会各方面的积极性，充分发挥公众参与环境保护的力量，共同为建设环境友好型社会而努力。

浙江广诚律师事务所  潘彬芬

                    徐俊新